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Riforma non autosufficienza: delusi e non solo noi. Il commento di Secondo Welfare

Riportiamo un commento a cura di Franca Maino e pubblicato sul sito Secondo Welfare sui contenuti del Decreto attuativo della legge delega sulla riforma della Non autosufficienza
“Vedere degli elementi positivi è difficile perché c’erano molte attese che sono state deluse”.

Franca Maino commenta così l’approvazione del Decreto attuativo della Legge Delega di riforma sulla non autosufficienza da parte del Governo. Nonostante l’Esecutivo guidato da Giorgia Meloni abbia mostrato grande soddisfazione per il provvedimento, la direttrice di Percorsi di secondo welfare non nasconde il disappunto.
Il suo giudizio severo è stato confermato anche dal Patto per un nuovo welfare sulla non autosufficienza, la coalizione di 60 organizzazioni della società civile.

Lo scorso 2 febbraio, il Patto ha inviato una lettera aperta alla Presidente del Consiglio dei Ministri per spiegare perché nello schema di Decreto legislativo “non viene sviluppato adeguatamente il progetto per il futuro dell’assistenza agli anziani previsto dalla Legge Delega n. 33 del 23 marzo 2023”.
Nel documento si spiega perché il decreto approvato in via preliminare “non sviluppa adeguatamente il progetto che invece la legge prevede” e si chiede “una revisione del decreto perché sia in linea con le previsioni più innovative della legge-delega”.
I rilievi più forti riguardano i servizi domiciliari (“lo schema di decreto rimanda a successivi provvedimenti di semplice indirizzo, mentre si dovrebbero già qui individuare alcuni criteri che siano vincolanti e che orientino il ridisegno dell’assistenza domiciliare verso la non autosufficienza”), le strutture residenziali (“il decreto attuativo contiene solo prime indicazioni in merito e rimanda a ulteriori provvedimenti”), e la nuova prestazione universale (“sarebbe auspicabile che la sperimentazione prevedesse anche una revisione dell’indennità per le persone coinvolte: solo così potrà costituire un’utile base per il futuro”). Quest’ultima misura, in particolare, ha sollevato forti critiche perché, come ha scritto Costanzo Ranci, “riguarda un ristretto gruppo di anziani non autosufficienti”.
La prestazione universale è emblematica di un provvedimento che, per usare le parole del coordinatore del Patto Cristiano Gori, non delinea “un progetto per il futuro dell’assistenza agli anziani non autosufficienti in Italia”. “Si compie – ha scritto Gori su lavoce.info – un significativo arretramento rispetto alla Legge Delega 33/2023. Il decreto attuativo c’è, ma quella riforma attesa nel nostro Paese da un quarto di secolo è (in gran parte) ancora da fare”.
Di fronte a un quadro così complesso e, in larga parte negativo, abbiamo chiesto a Franca Maino di aiutarci a capire meglio questo provvedimento, i limiti della misura e gli spazi di manovra che rimangono per affrontare un problema che, nel nostro Paese, riguarda quotidianamente 10 milioni di persone.
Come valuta il provvedimento del Governo?
Vedere degli elementi positivi è difficile perché c’erano molte aspettative che sono state disattese: la possibilità che l’impostazione voluta dal Governo Draghi venisse rafforzata dal Decreto attuativo della Legge Delega 33/2023 è oggettivamente venuta meno. Diversi elementi contenuti in quel provvedimento sono stati stravolti e soprattutto la parte relativa alla non autosufficienza è quella che risulta più svuotata. Inoltre il testo è a tratti poco chiaro e rimanda a ulteriori decreti legislativi, da approvare nei prossimi mesi: non viene esplicitata la linea da seguire per dare effettiva attuazione alla riforma. Serviranno quindi ulteriori sforzi per dare al Paese una riforma compiuta in grado di affrontare la sfida della non autosufficienza.
Il suo giudizio sulla prestazione universale qual è?
La prestazione universale di universale ha ben poco. Stanzia risorse modeste (500 milioni per il biennio 2025-2026, ndr) per situazioni di non autosufficienza gravissima, associate a un ISEE molto basso. Ritorna prepotente la questione della fragilità economica. È l’ennesima conferma della volontà di abbandonare un approccio universalistico a favore di una logica categoriale. È successo anche con l’Assegno di Inclusione (ADI, nrd), con l’aggravante che per l’ADI le risorse sono strutturali, mentre qui si parla di una sperimentazione che partirà praticamente tra un anno. Da un lato, in un anno tutto può succedere e, dall’altro, non si sa cosa succederà nel 2026. Diversi esponenti del Governo hanno dichiarato che la prestazione universale è un primo passo. Possiamo concordare che è una sperimentazione ma, a mio parere, non va nella direzione giusta.
Perché, al contrario, sarebbe stato importante mettere in discussione l’Indennità di accompagnamento?
L’indennità di accompagnamento è una misura che insiste sulla dimensione monetaria, non spinge verso i servizi e non prevede alcun tipo di vincolo, per cui di fatto le famiglie ne dispongono come vogliono, anche per pagare collaboratrici familiari e lavoratrici di cura non regolari. Il Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza ha invece proposto di introdurre incentivi per l’utilizzo dei servizi e quindi anche per la regolarizzazione delle professioni di cura e l’emersione del lavoro nero. La prestazione universale prevista dal Decreto attuativo menziona i servizi ma riguarda solo una piccola parte delle persone non autosufficienti, quelle – come detto – in condizioni di non autosufficienza grave/gravissima e al contempo di fragilità economica.
Come dovrebbe essere, invece, una misura realmente universale?
La proposta del Patto è di andare oltre l’Indennità di accompagnamento per prevedere una misura realmente universale, basata sulla valutazione dei bisogni, non esclusivamente quelli gravissimi, della persone non autosufficienti. Questo significa prevedere importi progressivi, che crescono all’aumentare della gravità del bisogno. Tendenzialmente una persona non si ritrova in una condizione di non autosufficienza improvvisamente, dall’oggi al domani: c’è una gradualità nella perdita dell’autonomia e l’Indennità di accompagnamento non ne tiene conto. Non va incontro alle reali esigenze delle persone non autosufficienti e delle famiglie che se ne prendono cura.
Sappiamo che nei territori esistono esperienze positive per affrontare il problema della non autosufficienza.

Cosa osserva, nel suo lavoro, il Laboratorio di Percorsi di secondo welfare?
Posso citare esempi come Biella e Bergamo ma anche quelli di altre amministrazioni di medie e medio-piccole dimensioni dove sta crescendo la consapevolezza della sfida legata all’invecchiamento e alla autosufficienza. In questi Comuni si stanno mettendo in campo una serie di misure coordinate sia all’interno della macchina amministrativa e sia, sempre più, in sinergia con gli attori del territorio, come le fondazioni di origine bancaria e gli enti del Terzo Settore. Si promuovono ricerche, come quella che abbiamo realizzato a Biella, si creano tavoli di lavoro e si mettono a disposizione risorse per far sì che gli attori locali lavorino insieme e insieme trovino soluzioni che siano di aiuto alle famiglie. A Bergamo, per esempio, stanno lavorando per favorire, grazie alla centralità dei servizi sociali e all’attivazione delle organizzazioni attive nei quartieri, l’integrazione tra interventi sociali e sanitari di cui le persone non autosufficienti hanno un forte bisogno. A Biella, per citare un altro caso, i due consorzi locali sono molto attivi, così come i soggetti del Terzo Settore. Da pochi anni è nato un progetto molto interessante per le persone affette da demenza – AccompagnaMenti – se le demenze isolano, la comunità unisce – volto a creare una rete territoriale innovativa per aiutare chi vive con malattie neurodegenerative. Certo, le sfide per le famiglie e le comunità rimangono enormi.
Quali sono le più pressanti?
La prima è che le reti che nascono sui territori vanno rafforzate affinché possano lavorare in modo ancora più coordinato e sinergico. E poi molto spesso emerge il problema di come informare le famiglie che fanno purtroppo fatica a capire qual è l’offerta di servizi di cui poter disporre. Troppo spesso, ancora, ci si ritrova ad affrontare il problema della non autosufficienza quando esplode, mentre bisognerebbe far crescere la consapevolezza che bisogna prepararsi, ci si deve attrezzare prima, capire quali sono le conseguenze associate alla condizione di non autosufficienza e cosa si può fare per affrontarle. A volte si scopre persino che, in certi contesti, Pubblico e Terzo Settore sono già in grado di fornire alle famiglie anche più di quello che si aspettano. Ma, appunto, le famiglie non ne sono consapevoli e finiscono per rivolgersi al mercato privato della cura o, peggio, al mercato informale. Infine c’è il grande tema della presa in carico, che rimane minima e residuale rispetto al bisogno.
In tal senso, se il livello nazionale non va nella direzione giusta, c’è il rischio che queste esperienze locali positive facciano ancora più fatica a consolidarsi?
Si, esiste. Anche perché un’altra criticità del Decreto appena varato dal Governo è la mancata integrazione tra servizi sociali e sanitari. Il provvedimento approvato non prevede quell’infrastrutturazione normativa e organizzativa che servirebbe per far lavorare insieme livelli di governo, servizi e attori differenti e costruire così una rete di supporto coordinata e capillare. Sul tema dell’integrazione tra sociale e sanitario sembrava ci fosse una maggiore apertura e volontà di creare un sistema integrato che non sembra invece trovare riscontro nel testo approvato.
In questo quadro, che spazio rimane per il cosiddetto secondo pilastro dell’assistenza?
Come Secondo Welfare, anche all’interno del Patto, riteniamo che si debba anche investire su forme collettive di welfare integrativo e/o aziendale. Accanto allo sviluppo di un sistema di LTC pubblico e il più integrato possibile, esito di un progressivo investimento da parte dello Stato, bisogna costruire un secondo pilastro per l’assistenza continuativa delle persone non autosufficienti. Le forme individuali di welfare integrativo non sono la soluzione perché sono accessibili e sostenibili solo da una parte esigua di cittadini. Per questo, bisogna puntare su schemi collettivi, esito della contrattazione tra le parti sociali. Questa è una premessa importante.
Dalla quale discendono quali conseguenze?
Io credo che, se il pubblico non fa passi in avanti significativi – auspicabili e urgenti -una riflessione ampia e possibilmente condivisa sul secondo pilastro diventi ancora più importante. In questa direzione vedo, da un lato, un welfare aziendale sempre più attento al tema della long term care e aziende che propongo anche coperture per la non autosufficienza e si preoccupano dei dipendenti e del loro ruolo di caregiver. Dall’altro lato, esistono già esempi di casse e fondi che, attraverso la contrattazione collettiva, si dedicano specificatamente all’area della long term care e che potrebbero accrescere la capacità di copertura del bisogno.
Come si può lavorare perché queste risposte non lascino però ampie fasce di popolazione escluse?
Le risorse vanno accantonate su base collettiva, non come esito di scelte individuali, alla lunga difficilmente sostenibili per una platea ampia di future persone non autosufficienti. Le società di mutuo soccorso, che già sono attive in questo settore, sono un soggetto importante nel fornire risposte e anche per far crescere la consapevolezza della centralità di interventi e misure integrative rispetto al sistema pubblico. Mutue, casse e fondi sono chiamate a dialogare con il Terzo Settore e ad aprire interlocuzioni importanti con le aziende, con le rappresentanze sindacali e con quelle datoriali. Serve promuovere un dibattito pubblico e proposte concrete che vadano in questa direzione per affrontare insieme la sfida della non autosufficienza.
Infine, vede anche aspetti positivi nel provvedimento deciso dal Governo?
La Legge Delega 33/2023 rimane un riferimento normativo nazionale importante. È frenata e rallentata da quest’ultimo provvedimento, ma ha inserito il nostro Paese in un flusso positivo, soprattutto per quanto riguarda l’attenzione al tema della non autosufficienza. Senza quella legge la distanza tra il nostro Paese e i principali Paesi europei che da tempo hanno investito sulla LTC sarebbe enorme. Un piccolo passo in avanti l’abbiamo dunque fatto se il confronto è con sistemi di welfare maturi e se guardiamo alla situazione pre-pandemica. La strada da percorrere è ancora lunga e oggi appare più accidentata di quanto ci auspicavamo. Anche per questo il Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza intende proseguire nel suo impegno e ruolo di advocacy tenendo in primo luogo alta l’attenzione su un’are di policy così importante per il benessere di persone e famiglie.

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